Park narodowy nie powstaje wyłącznie decyzją ministra. W Polsce potrzebne są analizy przyrodnicze, projekt granic, konsultacje oraz rozporządzenie Rady Ministrów, a obecnie także zgoda właściwych organów samorządu terytorialnego. Ten ostatni wymóg jest głównym powodem, dla którego od ponad dwóch dekad nie utworzono nowego parku narodowego.
Dlaczego nowe parki narodowe powstają tak rzadko?
Park narodowy chroni obszar o szczególnych wartościach przyrodniczych, krajobrazowych, naukowych, społecznych lub kulturowych. Jest dobrem wspólnym, ale jego utworzenie może bezpośrednio zmienić sposób gospodarowania na terenie gmin, powiatów i województw. Właśnie tutaj pojawia się podstawowe napięcie: korzyści z ochrony przyrody dotyczą całego społeczeństwa, natomiast część kosztów ponoszą przede wszystkim lokalne samorządy i mieszkańcy.
W Polsce istnieją 23 parki narodowe. Ostatni, Park Narodowy „Ujście Warty”, powstał w 2001 roku. Od tego czasu propozycje nowych parków wielokrotnie pojawiały się w debacie publicznej, lecz wiele z nich zatrzymywało się na etapie uzgodnień z samorządami. W praktyce oznacza to, że pojedyncza rada gminy, powiatu lub sejmik województwa może zablokować objęcie danego obszaru najwyższą formą ochrony przyrody.
Dobrym przykładem jest Międzyodrze, dla którego rozważano utworzenie Parku Narodowego Doliny Dolnej Odry. Projekt obejmował około 6000 hektarów cennych terenów, między innymi w gminach Widuchowa, Gryfino i Kołbaskowo. Sam fakt przygotowania koncepcji, map i założeń finansowych nie wystarcza jednak do powołania parku. Konieczne jest przejście całej procedury prawnej i uzyskanie wymaganych stanowisk samorządów.
Jak wygląda tworzenie parku narodowego?
Podstawą procedury jest Ustawa o ochronie przyrody. W obecnym stanie prawnym utworzenie parku narodowego oraz określenie jego granic wymaga działania organów państwa, ale także uzgodnienia z właściwymi organami uchwałodawczymi jednostek samorządu terytorialnego.
Formalną ścieżkę można przedstawić w kilku etapach:
- Rozpoznanie obszaru – analizuje się jego wartości przyrodnicze, krajobrazowe, kulturowe i społeczne, a także istniejące formy ochrony oraz sposób użytkowania gruntów.
- Przygotowanie koncepcji – określa się proponowane granice, zasady ochrony, relację parku z otuliną oraz możliwe skutki dla mieszkańców i gospodarki lokalnej.
- Opracowanie projektu aktu prawnego – właściwy organ administracji przygotowuje projekt rozporządzenia Rady Ministrów i dokumenty uzasadniające utworzenie parku.
- Uzgodnienie z samorządami – rady gmin, rady powiatów i właściwe sejmiki województw zajmują stanowisko w sprawie granic. Wymóg uzgodnienia oznacza, że pozytywna zgoda jest warunkiem dalszego procedowania.
- Wydanie rozporządzenia – po zakończeniu wymaganych uzgodnień Rada Ministrów może określić granice i utworzyć park w drodze rozporządzenia, zgodnie z podstawą ustawową.
Najwęższym punktem tej ścieżki jest etap uzgodnienia. Opinia samorządu ma charakter konsultacyjny, natomiast uzgodnienie wymaga osiągnięcia stanowiska wiążącego dla dalszego działania. Ta różnica ma zasadnicze znaczenie: przy opiniowaniu państwo musi rozważyć argumenty lokalnych władz, ale sprzeciw nie musi kończyć procedury. Przy uzgodnieniu brak zgody może ją zatrzymać.
[ picture_1 ]
Nie oznacza to, że konsultacje społeczne są zbędne. Przeciwnie, informacje o granicach, zakazach, możliwościach prowadzenia działalności i źródłach finansowania powinny być przedstawione mieszkańcom przed podjęciem decyzji. Konsultacje nie powinny jednak zastępować jasnego podziału odpowiedzialności między państwem a samorządem.
Dlaczego samorządy obawiają się parków narodowych?
Sprzeciw wobec parku nie zawsze wynika z negowania wartości przyrodniczej danego obszaru. Często jest reakcją na ryzyko gospodarcze. Po utworzeniu parku zmieniają się zasady inwestowania, planowania przestrzennego, prowadzenia gospodarki leśnej i użytkowania części gruntów. Samorząd może obawiać się mniejszych dochodów albo utraty możliwości realizacji inwestycji, podczas gdy korzyści z ochrony przyrody są rozproszone i trudniejsze do ujęcia w lokalnym budżecie.
Ten mechanizm określa się jako asymetrię kosztów i korzyści. Państwo i społeczeństwo zyskują trwałą ochronę cennych ekosystemów, a gmina ponosi koszty ograniczeń, które nie zawsze są rekompensowane w prosty i przewidywalny sposób.
| Obszar | Obawy samorządu | Potencjalne korzyści lub rekompensaty |
|---|---|---|
| Budżet gminy | Ryzyko zmniejszenia dochodów z podatków i ograniczenia możliwości inwestycyjnych | Subwencje parkowe, programy rozwojowe i przewidywalne finansowanie z budżetu państwa |
| Inwestycje i planowanie | Ograniczenia w zabudowie, infrastrukturze i zmianie sposobu użytkowania gruntów | Wspólne planowanie granic, infrastruktury oraz inwestycji zgodnych z celami ochrony |
| Lokalna gospodarka | Ryzyko spadku zatrudnienia w sektorach zależnych od gospodarki leśnej lub intensywnego użytkowania terenu | Rozwój turystyki, agroturystyki, usług przyrodniczych i nowych miejsc pracy |
| Mieszkańcy i rolnicy | Obawy dotyczące dostępu do lasu, pozyskiwania drewna, płodów runa leśnego i odszkodowań | Jasne zasady korzystania z terenu, wsparcie dla rolników i sprawne rekompensaty za szkody |
Ważne jest też rozróżnienie między rzeczywistymi zakazami a obawami wynikającymi z braku informacji. Park narodowy nie oznacza automatycznie całkowitego zakazu wstępu, działalności rolniczej czy wędkowania. Zakres ograniczeń zależy od konkretnych przepisów, planu ochrony i podziału obszaru na strefy. Dlatego przed utworzeniem parku trzeba przedstawić mieszkańcom precyzyjne zasady, a nie ogólne hasła.
Badania przywoływane w analizach ClientEarth i Polityki Insight wskazują, że samorządy, na których terenie parki już funkcjonują, często dostrzegają ich pozytywne skutki. Wymieniają między innymi rozwój agroturystyki, wzrost rozpoznawalności regionu i nowe miejsca pracy. Takie efekty nie pojawiają się jednak automatycznie. Wymagają infrastruktury, promocji, dobrego zarządzania i wsparcia finansowego.
Jakie zmiany mogą odblokować tworzenie parków?
W debacie legislacyjnej i raportach organizacji społecznych powtarza się postulat zmiany modelu podejmowania decyzji. Chodzi o zastąpienie wymogu uzgodnienia granic z samorządami obowiązkiem zasięgnięcia ich opinii, przy zachowaniu szerokich konsultacji społecznych i gwarancji finansowych dla regionów.
Proponowane działania obejmują:
- Zmianę trybu uzgodnień – samorządy nadal uczestniczyłyby w procedurze i przedstawiały wiążące dla administracji argumenty, ale ich sprzeciw nie blokowałby automatycznie utworzenia parku.
- Subwencję parkową – stałe środki dla gmin, które ponoszą koszty ograniczeń związanych z funkcjonowaniem parku narodowego.
- Program rozwoju regionu – dokument określający inwestycje, źródła finansowania i działania osłonowe dla konkretnego obszaru.
- Wsparcie dla mieszkańców i rolników – między innymi sprawniejsze odszkodowania, pomoc w dostosowaniu działalności oraz jasne zasady korzystania z zasobów parku.
- Preferencyjne finansowanie inwestycji – dotacje, pożyczki i programy infrastrukturalne dla gmin sąsiadujących z parkiem.
- Stabilny system finansowania ochrony – w tym rozważany Fundusz Parków Narodowych, zasilany z kilku źródeł i przeznaczony na ochronę przyrody oraz rozwój obszarów parkowych.
Takie rozwiązania nie eliminują konfliktu interesów, ale mogą zmienić jego warunki. Samorząd nie musiałby wybierać między ochroną przyrody a bezpieczeństwem własnego budżetu, a państwo zachowałoby możliwość ochrony obszarów ważnych dla całego kraju.
Nie ma trwałej ochrony przyrody bez udziału mieszkańców, ale udział społeczny nie powinien oznaczać prawa do bezterminowego blokowania ochrony dobra wspólnego.
Prace nad zmianami przepisów były podejmowane w przeszłości, między innymi przy obywatelskim projekcie z 2010 roku oraz projekcie ustawy o parkach narodowych przygotowanym w 2022 roku. Z dostępnych materiałów wynika, że szczegóły i status konkretnych projektów wymagają sprawdzania w aktualnym procesie legislacyjnym. Nie należy więc przedstawiać zapowiadanych zmian jako obowiązującego prawa.
Przykład Międzyodrza pokazuje, jak może wyglądać próba połączenia ochrony przyrody z interesem regionu. Park Narodowy Doliny Dolnej Odry miałby obejmować cenne mokradła i rozlewiska, które mogą zatrzymywać wodę podczas wezbrań oraz wspierać lokalną turystykę. Jednocześnie deklaracje dotyczące żeglugi, rybactwa czy rolnictwa muszą zostać przełożone na precyzyjne przepisy i uzgodnienia dotyczące granic.
[ picture_2 ]
Od czego zależy przyszłość parków narodowych?
Utworzenie parku narodowego wymaga połączenia trzech elementów: rzetelnej oceny przyrodniczej, jasnej procedury prawnej i wiarygodnego porozumienia z lokalną społecznością. Samo wskazanie cennego obszaru nie wystarczy, podobnie jak sama obietnica rozwoju turystyki.
Obecny impas wynika przede wszystkim z tego, że decyzja o ochronie dobra ogólnokrajowego została powiązana z możliwością zablokowania jej przez lokalne organy, bez prostego systemu wyrównywania strat. Zmiana uzgodnienia na opiniowanie, subwencje parkowe i programy osłonowe mogłyby przywrócić państwu zdolność tworzenia nowych parków, a samorządom zapewnić realne uczestnictwo i ochronę ich interesów.
Przyszłość polskich parków narodowych zależy więc nie tylko od wartości przyrodniczej kolejnych proponowanych obszarów. Równie ważne będzie stworzenie zasad, w których ochrona wspólnego dziedzictwa nie przerzuca całego ciężaru na gminy i mieszkańców.
